2023年1月，重庆市九龙坡区人民政府办公室印发《九龙坡区加强农村土地经营权流转管理的实施细则》（〔2023〕5号），现将有关内容解读如下。

一、政策背景

自党的十八大以来，根据新形势新实践新要求，中央出台了一系列相关政策措施，引导土地经营权有序流转。《中华人民共和国农村土地承包法》的修订，进一步明确集体所有权、农户承包权、土地经营权分置并行，赋予了土地经营权融资担保等权能，并要求建立工商企业等社会资本流转土地经营权准入监管制度，因此2005年1月19日出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》许多条款已不适应新的形势和法律政策要求，相关政策出台势在必行。2021年农业农村部出台了《农村土地经营权流转管理办法》，我区结合实际，制订了《实施细则》，落实了“三权”分置制度，建立了工商企业等社会资本流转土地经营权准入监管制度，加强了监督管理要求，强化了耕地保护和促进粮食生产等内容。

二、目标任务

为规范农村土地经营权（以下简称土地经营权）流转行为，保障流转当事人合法权益，加快农业农村现代化，维护农村社会和谐稳定。

三、适用范围

适用于加强工商资本（指工商业者投入的资本）以具有农业经营能力或者资质的企业、组织、个人等形式且以租赁的方式流转我区农村土地经营权的管理。

四、主要内容

《实施细则》主要为我区加强土地流转监管、强化风险防范而制定，市级层面也只有《指导意见》，无相关细则。本《实施细则》的核心内容主要体现在第二章加强规范管理中。

一是第七条规定，建立土地经营权流转资格审查和项目审核制度，成立审核审查小组。

第一，审查审核主要内容。对流转土地经营权的承租方的主体资质资信、农业经营能力和履约能力等资格条件进行审查。同时，对实施的项目是否符合产业发展规划、土地用途管控、农业产业政策要求，是否符合风险防范，流转面积、期限、价格及支付方式是否合理等事项进行审核。

第二，审查审核程序。1.签订流转意向协议书。承租方与出租方就流转面积、期限、价款等进行协商并签订流转意向协议书。2.提交审查审核申请。承租方向镇（街）提出审查审核申请，并提交身份复印件、流转意向协议书、流转用途说明、相关资质和经营能力证明、资信证明、项目规划和实施方案、材料真实性承诺书等相关资料。3.进行分级审查审核。流转土地经营权50亩以下（不含本数）的，由镇（街）组织农地流转审查审核小组对该流转项目进行审查审核，于15个工作日内作出审查审核意见。流转土地经营权50亩以上（含本数）的，镇（街）组织农地流转审查审核小组进行初审，在初审合格的基础上，报区政府审核审查，于20个工作日内作出审查审核意见。4.流转合同签订及备案。审查通过的，鼓励流转土地经营权的承租方与出租方签订土地经营权流转合同，并按照备案要求及时备案。

二是第八条规定，建立土地经营权流转分级备案制度。第一，流转面积在50亩以下（不含本数）的，向镇（街）备案；；第二，流转面积在50亩以上（含本数）的，向镇（街）和区农业农村委备案；第三，（三）流转面积在1000亩以上（不含本数）的，向镇（街）和区农业农村委备案，再由区农业农村委报市农业农村委备案。土地经营权流转项目涉及到设施农用地的，应按照设施农用地的相关管理规定进行备案。

案例：1.2023年5月，一农户以个人名义流转了20亩土地。按照《实施细则》，该农户需要向流转土地所在镇（街）提出审查审核申请，镇（街）进行审查审核，通过后出具审核审查意见，并指导该农户签订土地流转合同，同时进行备案。

2.2023年10月，一家庭农场流转50亩土地。按照《实施细则》，该家庭农场需要向流转土地所在镇（街）提出审查审核申请，镇（街）初审后，出具初审意见并报区政府审查审核。审查审核通过后，镇（街）指导该家庭农场与农户签订流转合同并进行备案。

五、核心政策问答

问1：政策开始时间？

答1：自文件印发之日（2023年1月19日）起施行。

问2：对已发生的土地流转如何执行本细则？

答2：对本实施细则实施前，已超出区规定上限标准的，在不影响农业生产经营的情况下，可按照合同约定继续履行，合同到期后按照新的规定进行调整。如：一企业2022年流转西彭镇土地80亩，签订合同2年。在本细则出台前已发生了流转，该企业继续按照合同履约，暂不履行本细则。到2024年合同到期后，该企业重新流转该片土地或者我区其他农村土地，则需要按照本细则进行审查审核和备案。

问3：农村土地承包经营权流转怎么理解？

答3：是指在农村土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。农村土地承包经营权流转形式主要有：转让、转包、出租、互换、入股、继承等。《农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。其他方式主要指入股。该法第三十一条规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”

问4：农村土地流转有哪些禁止性规定?

答4：土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。承租方应当依法保护土地，禁止改变土地的农业用途。禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

问5：农村土地经营权流转应坚持什么原则?

答5：（1）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（3）流转期限不得超过土地二轮承包剩余时间；（4）承租方须有农业经营能力或者资质。

六、专家视角

农业农村部负责人表示：实施乡村振兴战略，工商企业等社会资本是重要力量。近年来，各地积极引导和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农民增收等方面发挥了积极作用。但也出现了部分工商资本大规模流转耕地后，加剧“非粮化”倾向等问题，有的甚至存在改变耕地农业用途的情况。新修改的《农村土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。要贯彻落实法律和政策要求，对建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了详细规定，明确地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审查、审核的一般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地经营权。同时，考虑到各地情况差异较大，《农村土地经营权流转管理办法》明确要求，地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定审查审核的实施细则。 

七、专业名词解释

农村土地：是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。